2026년 급물살을 타고 있는 지방 행정통합의 현황과 쟁점을 분석한다. 광주·전남 및 대구·경북 통합의 추진 배경인 지방소멸 위기부터, 주민 동의와 청사 위치 선정 등 핵심 문제점, 그리고 성공적인 통합을 위해 선결되어야 할 법적·제도적 과제까지 핵심만 정리했다.
행정통합은 더 이상 미룰 수 없는 지방의 생존 과제다. 2026년 새해 벽두부터 광주·전남과 대구·경북이 경쟁적으로 행정통합 선언을 내놓은 배경에는 '소멸'이라는 공포가 자리 잡고 있다. 단순한 행정구역 합치기가 아닌, 초광역 경제권 구축을 통한 생존 전략으로서 행정통합의 진행 상황을 분석하고, 우리가 직면한 문제점과 과제를 객관적으로 짚어본다.
왜 지금 '행정통합'인가?, 소멸 위기와 초광역권의 필요성
대한민국은 현재 수도권 일극 체제라는 기형적인 구조 속에 갇혀 있다. 인구와 자본, 일자리가 서울과 수도권으로 블랙홀처럼 빨려 들어가는 동안 지방은 인구 감소를 넘어 인구 소멸 단계로 진입했다. 기존의 시·도 행정구역 단위로는 산업을 육성하거나 글로벌 경쟁력을 갖추는 데 한계가 명확해졌다. 이것이 지금 광주·전남과 대구·경북이 행정통합을 서두르는 근본적인 이유다.
규모의 경제 실현
행정통합의 가장 큰 목적은 '규모의 경제'다. 인구 300만~500만 명 규모의 통합 자치단체가 탄생하면 자체적인 산업 생태계 조성이 가능해진다. 예를 들어 광주·전남이 통합하여 인구 320만, GRDP 150조 원 규모의 초광역 도시가 된다면, 수도권에 대항하는 새로운 경제축으로서 기업 유치와 국책 사업 확보에서 유리한 고지를 점할 수 있다. 교통망 확충이나 관광 벨트 조성 같은 대형 프로젝트도 행정 경계에 가로막히지 않고 효율적으로 추진될 수 있다.
중복 투자 방지와 효율성 제고
현재는 인접한 지자체끼리 유사한 축제나 시설을 경쟁적으로 유치하며 예산을 낭비하는 사례가 빈번하다. 행정통합은 이러한 중복 투자를 막고, 한정된 예산을 전략 산업이나 주민 복지에 집중할 수 있게 해준다. 또한, 상하수도, 폐기물 처리, 대중교통 등 광역 행정 수요를 통합 관리함으로써 서비스의 질을 높이고 비용을 절감하는 효과도 기대할 수 있다. 결국 행정통합은 지방이 자생력을 갖추기 위한 선택이 아닌 필수 생존 전략인 셈이다.
진행 현황과 드러난 문제점, 장밋빛 미래 뒤의 갈등
2026년 1월, 광주와 전남은 '대통합 선언'을 통해 통합추진협의체를 구성하고 특별법 제정을 서두르고 있다. 대구와 경북 역시 정부의 20조 원 규모 재정 지원 약속을 등에 업고 2026년 7월 통합 자치단체 출범을 목표로 달리고 있다. 그러나 이러한 속도전 이면에는 해결해야 할 난제들이 산적해 있다.
흡수 통합에 대한 우려와 지역 간 불균형
가장 큰 쟁점은 '누가 주도권을 쥐느냐'다. 인구가 적고 재정 자립도가 낮은 지역은 거점 대도시(광주나 대구)로 모든 인프라가 빨려 들어가는 '빨대 효과'를 우려한다. 통합 대구경북의 경우, 경북 북부권 소외론이 거세게 일고 있다. 통합이 되면 행정 효율성을 위해 자원이 중심부로 집중될 가능성이 크기 때문이다. "이대로 가면 지방이 다 죽는다"는 대의명분에는 동의하지만, "우리 동네가 희생될 수 있다"는 구체적인 공포가 지역 주민들 사이에 퍼져 있다.
청사 위치와 명칭을 둘러싼 갈등
역사적으로 행정구역 통합이 무산된 가장 큰 이유는 통합 청사의 위치와 명칭 문제였다. 통합 청사가 어디에 들어서느냐에 따라 주변 상권과 부동산 가치가 요동치기 때문에 양보 없는 싸움이 벌어진다. 광주·전남의 경우도 과거 나주 혁신도시 유치 때 겪었던 갈등이 재현될 수 있다. 단순히 물리적인 건물의 위치 문제가 아니라, 통합 자치단체의 중심이 어디냐를 상징하는 문제이기에 합의점을 찾기가 매우 어려운 문제이다. 아마도 가장 난제가 될 문제일 것이다.
주민 의견 수렴 절차의 부재
현재의 통합 논의는 단체장 중심의 '탑다운(Top-down)' 방식으로 진행되고 있다는 비판을 피할 수 없다. 시·도민의 삶을 송두리째 바꿀 중대한 사안임에도 불구하고, 주민 투표보다는 의회 의결로 갈음하려는 움직임이 있다. 비용과 시간을 아낀다는 명분이지만 주민의 충분한 숙의 과정 없이 추진된 통합은 출범 후에도 끊임없는 정당성 시비에 휘말릴 수 있다. 최근 여론조사에서 찬성 여론이 높게 나온다고 해서 그것이 구체적인 통합 방식에 대한 백지 위임을 의미하는 것은 아니다.
성공을 위한 과제, '속도'보다 '방향'이다
행정통합이 선언적 의미에 그치지 않고 실질적인 성과를 내기 위해서는 법적 제도 마련과 치밀한 균형 발전 전략이 선행되어야 한다.
특별법 제정과 파격적인 권한 이양
'무늬만 통합'이 되지 않으려면 중앙정부의 권한과 재정이 대폭 이양되어야 한다. 현재 논의 중인 '광주·전남 행정통합 특별법'이나 대구·경북 관련 법안에는 연방제 수준의 자치권을 보장하는 내용이 담겨야 한다. 단순히 간판만 바꿔 다는 것이 아니라 조직 구성권, 도시 계획 권한, 조세 감면권 등 실질적인 권한을 지방 정부가 가져야 기업을 유치하고 일자리를 만들 수 있다. 정부가 약속한 재정 인센티브가 단순한 선심성 공약이 되지 않도록 법적 구속력을 갖추는 것도 시급하다.
균형 발전 쿼터제와 소외 지역 배려
통합의 전제 조건은 '상생'이다. 통합 이후 발생할 수 있는 격차를 해소하기 위해 낙후 지역에 대한 예산 할당제나 공공기관 우선 배치 같은 '균형 발전 쿼터제'를 도입해야 한다. 대구·경북 통합 논의에서 나오는 '권역별 발전 전략'처럼, 각 지역의 특성에 맞는 특화 산업을 육성해 어느 한 곳도 소외되지 않는다는 확신을 주민들에게 심어줘야 한다. 이는 통합 반대 여론을 잠재우고 화학적 결합을 이뤄내기 위한 필수 과제다.
민주적 절차의 완수
마지막으로 가장 중요한 것은 절차적 정당성이다. 조금 늦더라도 주민 설명회와 공론화 위원회를 통해 충분히 소통하고, 필요하다면 주민 투표를 통해 최종 의사를 확인해야 한다. 단체장의 임기 내 치적 쌓기용으로 추진되어서는 안 된다. 주민들이 통합의 필요성을 스스로 느끼고, 그 과정에 참여했다고 느낄 때 비로소 지속 가능한 통합 자치단체가 탄생할 수 있다.
행정통합은 지방 소멸이라는 거대한 파도 앞에서 우리가 선택할 수 있는 가장 현실적이고 강력한 방파제가 돤다. 행정통합은 기회이자 위기다. 규모를 키워 경쟁력을 갖추는 방향은 맞지만, 그 과정에서 작은 지역들의 목소리가 묻혀서는 안 된다. 정부의 전폭적인 지원, 지자체의 치밀한 전략, 그리고 무엇보다 주민들의 현명한 감시와 참여가 어우러질 때에 행정통합은 지방의 새로운 르네상스를 여는 열쇠가 될 것이다. 2026년이 대한민국 지방 자치 역사의 변곡점이 되기를 기대한다.